La crise de la gouvernance à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC)

« OMC Fransızca makale için - KopyaLa réalité est que l’OMC chapeaute un système commercial mondiale qui est loin de correspondre à la vision que s’en faisaient les architectes du GATT ». (L’avenir de l’OMC- relever les défis institutionnels du nouveau millénaire Rapport du Conseil consultatif au directeur général, OMC, 2004)

L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est un accord en forme simplifiée, entré en vigueur le 1er janvier 1948. Son application devait être provisoire, en attendant la ratification de la Charte de la Havane de 1948 établissant l’Organisation internationale du commerce (OIC). Cette convention n’étant pas entrée en vigueur, le GATT est demeuré le seul accord de portée générale en matière commerciale et, pour pallier l’absence de l’organisation prévue, a été progressivement institutionnalisé, mais de manière assez pragmatique. Cependant, à travers des négociations multilatéraux périodiques, sous les auspices du GATT, les Etats industrialisés à économie de marché ont tenté de répondre aux besoins du commerce international tout en évitant la concurrence d’autres forums internationaux. Ainsi, le Tokyo Round (1973-1979) est apparu comme l’occasion de définir les prémisses d’une convergence des politiques commerciales des grandes puissances industrialisées et de préciser les moyens d’insérer progressivement les pays en développement dans la même règle du jeu, au prix des dérogations temporaires.

A l’issu de l’Uruguay Round (1986-1993) les parties contractantes du GATT ont adopté, le 15 décembre 1993, un accord, formellement signé à Marrakech le 15 avril 1994, instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) destinée à être le cadre institutionnel commun pour la conduite des relations commerciales entre ses Membres (art II) et chargée de mettre en œuvre les accords commerciaux multilatéraux qui y sont annexés, d’être l’enceinte privilégiée des négociations commerciales multilatérales, d’administrer le Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends et le Mécanisme d’examen des politiques commerciales. (Patrick Daillier, Mathias Forteau, Allain Pellet, Droit international public, p. 1243-1245) L’OMC s’inscrit ainsi dans la continuité du GATT créé en 1947 qu’elle a absorbé dans sa Charte constitutive. Cependant la continuité ne signifie pas l’identité. Tandis que le système juridique de GATT s’intéressait pour l’essentiel aux barrières commerciales, au sujet desquelles les parties contractantes s’accordaient à réduire progressivement leurs droits de douane et à mettre en place des règles afin de protéger ces tarifs douanières, et se limitait au commerce des marchandises, le système de l’OMC non seulement englobe d’autres domaines tels que le commerce des services et la propriété intellectuelle mais oblige les membres à légiférer pour mettre en œuvre les nouvelles règles au sein même de leur ordre juridique interne. (Pierre Monnier, « L’Organisation mondiale du commerce », Jurisclasseur Droit international, 4 fascicules (130-10 et 130-15 – 1998, 130-20 et 130-25 – 1999).

Bien que l’OMC se présente d’une part comme un vecteur d’ouverture des marchés internationaux et nationaux, d’autre part comme un frein contre un libéralisme très brutale qui est source d’inégalités entre les nations, l’échec des négociations de Genève en 2006 puis en 2008 et la difficile reprise actuelle de celles-ci pour faire aboutir finalement le cycle lancé à Doha montrent les limites d’un système de négociations multilatérales tout autant qu’ils traduisent la victoire de la stratégie des accords bilatéraux et régionaux en marge de l’OMC. (Jean-Baptiste Racine, Fabrice Siirianinen, « Droit du commerce international », 2e édition, Dalloz, p. 28-29). Dernièrement le cycle de Doha a fini par échouer aussi, neuf jours après le début des négociations. Huit ans de pourparlers, interrompus, repris, suspendus, pour arriver à ce constat : « les Membres n’ont pas pu surmonter leurs divergences »a dit Pascal Lamy.

Ce travail sera consacré à l’étude de la crise de gouvernance au sein de l’OMC. Il convient d’abord de s’intéresser aux termes du sujet. Le mot gouvernance vient du latin “gubernare” et signifie diriger un navire. La gouvernance désigne l’ensemble des mesures, des règles, des organes de décision, d’information et de surveillance qui permettent d’assurer le bon fonctionnement et le contrôle d’un Etat, d’une institution ou d’une organisation qu’elle soit publique ou privée, régionale, nationale ou internationale. Quand à la définition du mot « crise », selon Gérard Cornu, c’est une situation troublée et souvent conflictuelle qui, en raison de sa gravité, justifie des mesures d’exception.(Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, édition PUF, p. 256)

La question est donc de savoir quels sont les facteurs qui manifestent l’existence d’une crise de la gouvernance au sein de l’OMC.

Si la crise de gouvernance à l’OMC résulte partiellement de son mode de fonctionnement inadapté pour faire face à la nouvelle conjoncture (I), il ne m’en demeure pas moins que la complexité des modalités de décision en l’absence de coalition décisive (II).

I- Crise de gouvernance à l’OMC résultant de son mode fonctionnement inadapté pour faire face à la nouvelle conjoncture

Derrière une façade de renouvellement, on a conservé l’essentiel des modes de fonctionnement antérieurs. Ce phénomène explique que l’OMC qui est une organisation à l’effectif administratif réduit soit qualifiée comme étant « dirigée par ses membres » (A) et le fait que l’absence de pouvoir normative des organes de l’OMC le condamne à rester sous le contrôle étroit de ses membres (B)

A.Une organisation dite « dirigé par ses membres » aux effectifs administratif réduits 

La gouvernance de l’institution repose sur un organe principal, la Conférence ministérielle, complétés par des Conseils et comités. La gestion repose sur un secrétariat et des organes de gestion.

 L’effectif administratif de l’OMC est très peu nombreux. Ce minimalisme est justifié par l’argument que l’OMC est dirigée par ses Membres. Le Secrétariat, organisé en divisions, n’a officiellement aucun pouvoir de décision mais seulement des fonctions d’accompagnement. Ce simple fait n’est pas nécessairement un obstacle à la conquête d’un pouvoir réel mais, en admettant que cela existe à l’OMC, c’est selon des processus dissimulés au bénéfice de la réitération du mantra de la member-driven organisation. Il n’est quasiment pas un entretien même informel avec un membre du secrétariat qui ne donne lieu à son énonciation, comme s’il ne fallait jamais donner prise au moindre soupçon d’autonomie. En d’autres termes, le Secrétariat de l’OMC est, selon le discours officiel, une administration sans doctrine propre. (Hélène Ruiz Fabri, « Qui gouverne à l’OMC et que gouverne l’OMC ? » En Temps Réel, Cahier N°44, octobre 2010)

La fonction du Directeur général existe comme dans toute organisation internationale. Celui de l’OMC est nommé par l’organe suprême de l’organisation, la Conférence ministérielle, et celle-ci est censée déterminer ses pouvoirs, attributions, conditions d’emploi et durée de mandat même si la Conférence ministérielle n’a jamais vraiment exercé ce pouvoir. Bien que le directeur général a un rôle d’orientation, de médiation, voire d’impulsion, il ne peut pas à lui seul débloquer les choses, d’autant qu’il n’a aucun point d’appui juridique dans la charte. Il est sous surveillance étroite des Membres qui cantonnent ses éventuelles initiatives. Une initiative était prise par le Directeur général pour mettre en place une Task Force sur la crise financière chargée d’inventorier les mesures protectionnistes prises par les Membres de l’OMC en réaction à la crise éclatée en 2008. Mais les Membres de l’OMC sont prompts à lui rappeler qu’il ne saurait alourdir leurs obligations.

Il est donc possible d’affirmer que l’OMC est dirigé par une « mentalité club » selon laquelle les plus anciens et/ ou gros joueurs n’héritaient pas à s’entendre pour s’abstraire, au gré de leurs intérêts et selon leurs besoins, des règles du jeu. C’est par exemple ce qui explique historiquement l’exclusion de fait de l’agriculture du champ du GATT ou encore celle du pétrole et du gaz. Mais il pouvait aussi s’agir de ce qu’on a appelé les accords de zone grise (accords bilatéraux de limitation des exportations, arrangements de commercialisation ordonnée et autres mesures de même type) qui permettait de conjurer une concurrence considérée comme trop vigoureuse. C’est possible de prendre l’exemple des restrictions volontaires d’exportations automobiles imposées au Japon dans les années 80’s. Le système pouvait le tolérer une certaine mesure de ces pratiques mais celle ci a été dépassée au point de menacer son intégrité. (Hélène Ruiz Fabri, « Qui gouverne à l’OMC et que gouverne l’OMC ? » En Temps Réel, Cahier N°44, octobre 2010)

B.L’absence de pouvoir normatif des organes de l’OMC condamnant l’organisation à rester sous le contrôle étroit de ses membres

Contrairement au droit commun des organisations intergouvernementales économiques ou non économique, l’OMC est caractérisé par une absence de droit dérivé notable. Le seul élément de droit dérivé est les décisions qui peuvent être prises par les organes de l’OMC mais ils ne sont pas dotés de compétence normative leur permettant d’adopter des normes qu’ils pourraient imposer aux Etats. Cette lacune montre la prudence des Etats à l’égard de l’OMC dont ils ont voulu canaliser l’action et l’empêcher d’avoir une fonction créatrice de droit. (Dominique Carreau, Patrick Julliard, Droit international économique, Dalloz, 4e édition p. 73) Donc tout le droit de l’OMC repose sur le consentement des Etats à des accords.

Le droit de l’OMC n’est en plus pas doté de l’effet direct qui est le fait pour les individus de pouvoir invoquer directement une norme devant le juge national de ceux-ci. Tant la Communauté européenne que les Etats Unis ont, à l’occasion du processus d’approbation de ceux ci, fait savoir qu’ils ne sauraient produire le moindre effet direct. En effet, des nouvelles normes commerciales multilatérales sont beaucoup plus précises et contraignantes que celles de l’ancien GATT pour être applicable directement en droit et la question de savoir si une norme internationale est ou non d’effet direct relève exclusivement de la fonction judiciaire. Or les tribunaux saisis n’ont pas décidé ainsi. La CJCE a estimé que les accords de l’OMC « compte tenu de leur nature et de leur économie » ne figurent pas en principe parmi les normes au regard desquelles il lui appartient de contrôler la légalité des actes des institutions communautaires » en s’appuyant sur le système de l’OMC et en particulier le mécanisme de règlement des différends (Affaire Portugal c/ Conseil du 23 novembre 1999. La CJCE a maintenu sa position concernant les recommandations et les décisions de l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC. (Arrêt de la Cour en assemblée plénière du 30 septembre 2003, Etablissement Biret et Cie SA. Conseil de l’UE). Cependant la Cour de Luxembourg a admis deux exceptions à son refus de principe de reconnaître le moindre effet direct au droit de l’OMC qui sont le contrôle de validité d’actes communautaires au regard des normes de l’OMC lorsque la Communauté a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC et si l’acte communautaire renvoie expressément à des dispositions précises des accords OMC (Arrêt Portugal / Conseil ; Arrêt Biret) (Dominique Carreau, Patrick Julliard, Droit international économique, Dalloz, 4e édition p. 73)

Cependant cette absence d’effet direct du droit de l’OMC est contrebalancée partiellement par le succès de mécanisme de règlement des différends (ORD) qui a connu un succès considérable.

Toutefois pour appréhender la crise de gouvernance à l’OMC il faut aussi tenir compte de la complexité des modalités de décision en l’absence de coalition décisive.

II-Crise de gouvernance à l’OMC liée à la complexité des modalités de décision en l’absence de coalition décisive

Le mode de décision dépassé qui oblige à respecter la règle de consensus issu du GATT de 1947 (A) et les problèmes posés par le multilatéralisme accru (B) entraîne une blocage au sein de l’OMC en l’absence de coalition décisive.

A.Blocage de la prise de décision politique lié à l’héritage du GATT de 1947 de la règle de consensus

La prise de décisions par consensus, tradition du GATT, est devenue une règle dans le cadre de l’OMC. La décision pour laquelle le consensus est la règle devient quasiment impossible en raison dans une enceinte de 153 membres très hétérogènes, et juridiquement égaux et condamne durablement l’organisation à l’inertie.

      L’OMC obéit à un modèle ancien, hérité du passé, d’organisation internationale où chaque membre, quelles que soient sa taille et sa puissance, a une voix, sans aucune pondération, ce qui la différencie des autres grandes organisations économiques que sont le FMI et la BIRD. Egalement la majorité de droit commun sera majorité simple. En pratique, le mode de décision dans l’OMC est, à l’exception du règlement des différends où on utilise le consensus négatif (c.à.d. les décisions sont adoptées sauf s’il y a consensus pour les rejeter), le consensus positif, c.à.d. une unanimité qui ne dit pas son nom. Ainsi, les décisions peuvent être difficiles à prendre et les choses peuvent vite se bloquer sauf si tous les organes sont pléniers. (Hélène Ruiz Fabri, « Qui gouverne à l’OMC et que gouverne l’OMC ? » En Temps Réel, Cahier N°44, octobre 2010)

Depuis 1995, hormis les protocoles en matière de services, aucune des règles des accords multilatéraux signés à Marrakech n’a pu être modifiée, en défit du fait que les accords de Marrakech mandataient les membres pour concevoir de futures règles. Cela conduit inévitablement à un immobilisme.

Pour remédier aux problèmes posés par la règle de consensus, une idée alternative selon laquelle il faudrait laisser ceux des membres de l’OMC qui sont prêts à aller de l’avant, le faire, en pariant que cela aurait un effet d’entrainement peut être soutenue.

B.Problèmes posés par le multilatéralisme accru

Multilatéralisme peut être définie comme la mode de discussion, de concertation, de négociation ou d’action à plus de deux partenaires. L’OMC a mis fin à la pratique passée du GATT à la carte. Ainsi, l’Acte final signé le 15 avril 1994 par les pays participants à la Conférence de Marrakech constitue un engagement unique (single undertaking) et global (art. II) auquel il n’est pas possible d’apporter des réserves (art XVI (5)). (Dominique Carreau, Patrick Julliard, Droit international économique, Dalloz, 4e édition p. 73 ) Ainsi, les pays membres de la nouvelle Organisation Mondiale du Commerce se voient imposer tout cet ensemble d’engagements indissociables. C’est à dire L’Accord de Marrackech instituant l’OMC, les 13 accords multilatéraux sur le commerce des marchandises figurant à l’Annexe I.A, les accords particuliers sur les services (Annexe I.B) et la propriété intellectuelle (Annexe I.C) ainsi que le Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différents et le Mécanisme d’examen des politique commerciales figurant respectivement aux Annexe 2 et 3. Le principe d’engagement unique a pour l’avantage d’assurer une ensemble unifiée.

Selon ce principe aucun cycle de négociations ne peut se conclure sans un accord global qui lie l’ensemble des membres de l’OMC. Or comment négocier un nouvel accord lorsque toutes les questions sont liées entre elles et qu’aucun accord ne peut être conclu tant que toutes les questions ne sont pas réglées? En outre sachant que le principe de la réciprocité est difficile à appliquer du fait de la complexité de certains, comment négocier et attendre une réciprocité quand certains nouveaux accords ont des implications difficilement mesurables ? (Anna Lanoszka, « L’Organisation mondiale du commerce: changer la dynamique de l’économie politique mondiale », Exposés des experts (S. L’OMC comme élément essentiel de l’architecture de gouvernance mondiale: leçons du passé et défis pour l’avenir. ) C’est le problème de l’impossible consensus entre plus de 150 Membres très divers dans leurs intérêts et dans leurs agendas nationaux, alors même que le principe de l’accord unique fait que tous les points de négociation se tiennent les uns les autres. Là où, il y a quinze ans, un accord euro-américain suffisait à créer l’effet d’entraînement nécessaire, la multi polarisation contemporaine avec l’importance du rôle pris par de nouveaux joueurs tels que la Chine mais aussi d’autres pays émergeants comme l’Inde rend la décision plus complexe, en l’absence de coalisation décisive. (Hélène Ruiz Fabri, « Qui gouverne à l’OMC et que gouverne l’OMC ? » En Temps Réel, Cahier N°44, octobre 2010) Pour garder une certaine souplesse, il peut être accordé « dans des circonstances exceptionnelles » des « dérogations » de nature à relever à un Etat membre du respect de l’une des obligations imposés au titre de l’OMC (art IX (3) et (4)). Le 8 décembre 2005, le Conseil général de l’OMC a adopté un amendement aux ADPIC sur les licences pharmaceutiques obligatoires rendant ainsi définitive la dérogation de 2003. Mais au 1er janvier 2008, seuls 12 Pays l’avaient accepté sur 101 requis de sorte qu’il ne devenait obligatoire que pour les seuls Etats y ayant souscrit (Dominique Carreau, Patrick Julliard, Droit international économique, Dalloz, 4e édition p. 73)

 Un autre moyen de contourner les problèmes liés au multilatéralisme est de conclure des accords commerciaux régionaux (ACR). Ce mouvement s’est accéléré dans les quinze dernières années pour contourner les problèmes posés par le multilatéralisme. Les ACR incluent aussi bien les accords bilatéraux que des accords plurilatéraux, aussi bien des zones de libre-échange que des unions douanières et permettent aux membres d’obtenir ce qu’ils ne parviennent pas à obtenir à l’OMC tout en y voyant l’occasion de relations politiques privilégiés. Toutefois, la multiplication des ACR qui reposent sur un principe de préférence entre leurs membres, affaiblit le principe directeur de l’OMC qui est le principe de non-discrimination.

Bibliographie :

-L’avenir de l’OMC- relever les défis institutionnels du nouveau millénaire’, Rapport du Conseil consultatif à l’ancien Directeur général, M. Supachai Panitchpakdi, OMC, 2004.

-Daillier P., Forteau M., Pellet A., Droit international public, L.G.D.J, 2009.

-Monnier P, « L’Organisation mondiale du commerce », Jurisclasseur Droit international, 4 fascicules (130-10 et 130-15 – 1998, 130-20 et 130-25 – 1999).

- Racine J B, Siirianinen F., Droit du commerce international, 2e édition, Dalloz, 2011

-Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, édition PUF, 2013

-Fabri H R., « Qui gouverne à l’OMC et que gouverne l’OMC ? » En Temps Réel, Cahier N°44, 2010

-Carreau D., Julliard P, Droit international économique, Dalloz, 4e édition, 2013

-Lanoszka A, « L’Organisation mondiale du commerce: changer la dynamique de l’économie politique mondiale », Exposés des experts (S. L’OMC comme élément essentiel de l’architecture de gouvernance mondiale: leçons du passé et défis pour l’avenir), < https://www.wto.org/french/res_f/booksp_f/public_forum09_f.pdf>